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近年來中國社會工作政策發展現狀與趨勢研究
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     一、社會工作是社會建設和社會管理創新的必然選擇:時代背景與現實意義

 ?。ㄒ唬r代背景和現實意義

  1.時代背景

    公眾的社會服務需求和國家的高度重視成為我國社會工作相關政策發展的雙重推力。

    我國正處于重要的社會轉型期,各類社會問題凸顯并呈現復雜化、多樣性等特點,傳統的社會服務已無法有效滿足公眾的社會服務需求。改革開放以來,我國經濟高速發展,但是社會建設形勢日益嚴峻,社會建設已成為社會轉型時期的重要任務。同時,隨著社會公眾受教育程度和公民意識的不斷提升,他們對社會服務的內容、層次和質量的要求也越來越高。從國際經驗看,社會工作對解決社會問題、滿足社會服務需求有著重要的作用。

    同時,十六屆四中全會到十八大的重要文件中均就社會建設與社會管理創新有所論述,社會工作作為社會建設的重要手段得到國家關注和重視。十六屆六中全會以來,社會工作發展從局部探索向全局發展逐步過渡,社會工作的專業價值得以初步顯現。但是,我國社會工作發展還處于探索階段,面臨著政策法規不完善、財政投入不足、職業發展保障性弱等問題,這些問題迫切需要頂層設計?!秶抑虚L期人才發展綱要(2010-2020)》等重要文件中論及社會工作人才隊伍建設,意味著社會工作人才隊伍建設已提上重要議程。

   2.現實意義

    2010年-2012年正處于社會工作發展相關政策研究、意見征求和發布的相對密集階段,制度化建設力推社會工作全面發展。

    1)系列政策的出臺表明我國社會工作發展進入系統化發展階段?!蛾P于加強社會工作專業人才隊伍建設的意見》和《社會工作專業人才隊伍建設中長期規劃(2011—2020年)》勾勒了未來一段時期我國社會工作發展的路線圖。

    2)系列政策的出臺為我國社會服務體制機制改革、實現社會服務轉型提供了重要參考路徑和專業人才保障,有助于轉變傳統社會服務的價值理念和方式方法。

    3)系列政策的出臺是對我國社會轉型時期日益復雜和多元的社會服務需求的有效回應,社會工作專業人才將直接參與社會建設和社會管理創新,并成為一支不可忽視的重要力量。

 ?。ǘ┦鶎昧腥珪詠?,我國社會工作相關政策的發展脈絡

    2006年10月,黨的十六屆六中全會通過的《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確提出“建設宏大的社會工作人才隊伍”,這是我國社會工作發展的重要節點。內容聚焦在社會工作人才隊伍建設上,這也成為了我國社會工作發展政策出臺的基點,即將社會工作發展的首要關注點放在社會工作專業人才隊伍建設上,這是一條主線。

    2007年-2009年,我國社會工作發展政策主要以啟動和探索為主,在試點工作、職業評價、社會協同、學歷教育和領導干部培訓等五個方面進行了積極探索并取得一定成效。

    2010年-2012年,我國開始全面推動社會工作發展政策,并呈現出中央高度重視、多部門聯合協作的局面和注重長遠規劃的特點。具體表現為:1)國家高度重視?!秶抑虚L期人才發展綱要(2010-2020)》明確將社會工作人才納入我國六大主體人才行列,并出臺10個國家層面社會工作發展相關政策。2、各部門聯動協作。各部委、社團聯合發布了《關于加強社會工作專業人才隊伍建設的意見》等4個社會工作專門性政策和7個社會工作相關性政策,形成合力多領域推動社會工作發展。3、部分部委先行探索。民政部等部委根據本部門的具體情況制定發布了10個涉及社會工作發展的相關政策,從部門分工角度將社會工作人才隊伍建設納入其中。4、系統勾勒宏偉藍圖?!蛾P于加強社會工作專業人才隊伍建設的意見》和《社會工作專業人才隊伍建設中長期規劃》作為社會工作發展的綱領性文件,勾勒出了社會工作發展的宏偉藍圖。

    從以上基本演變過程可以看到,我國社會工作發展的路線較為明顯,即以社會工作專業人才隊伍建設為主線,并以此為切入點帶動整個社會工作領域發展。

  二、迎來社會工作發展的政策時代:解析社會工作發展的核心政策

   2010-2012年間,我國社會工作得到新發展,制度化建設成為推動我國社會工作發展的主要力量和顯著特點,社會工作發展迎來社會政策時代。

   期間,中共中央和國務院、各部委聯合及各部委自身三個層面共計發布了30余項社會工作專業性和相關性政策,形成了以社會工作專業人才隊伍建設為焦點、以綱領性制度建構為主的特點。本部分將重點解讀《關于加強社會工作人才隊伍建設的意見》等五個專業性規范性政策。

 ?。ㄒ唬蛾P于加強社會工作專業人才隊伍建設的意見》

  1.政策性質、地位與基本內容

    2011年10月,中組部、民政部等18部委、社團聯合發布了《關于加強社會工作專業人才隊伍建設的意見》(簡稱《意見》),這是國家層面出臺的第一個系統建構社會工作制度的專門文件,具有里程碑意義。它是對《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》和《國家中長期人才發展綱要(2010-2020)》的創新思考。

   2.制度創新與政策亮點

   《意見》開啟了我國社會工作制度的先河,對推動傳統社會服務向現代社會工作服務轉型有重要意義[柳拯:《建構中國特色社會工作專業人才制度體系——<關于加強社會工作專業人才隊伍建設的意見>解讀》, 廣東工業大學學報(社會科學版),2012,12(2)。]。

    1)社會工作春天的新到來?!兑庖姟返某雠_使得社會工作界無不為之振奮,它在社會工作專業人才隊伍建設上的闡釋更加清晰、全面,引領著我國社會工作向前發展。

    2)社會工作專業人才的新界定?!兑庖姟窂恼畬用鎸ι鐣ぷ魅瞬胚M行了界定,并根據我國社會服務的狀況就社會工作的服務領域和基本功能進行了概述。

    3)發展思路的新突破。首次明確了“以人才培養為基礎,以人才使用為根本,以人才評價激勵為重點,以政策制度建設為保障”的思路,強化專業人才建設,推動社會工作穩步發展。

    4)指導發展的新原則?!兑庖姟反_立了“黨委領導、政府推動、社會參與、突出重點、立足基層、中國特色”的工作原則。這與我國社會管理體制相一致,“中國特色”是對我國社會工作本土化的基本考慮。

    5)未來發展的新目標?!兑庖姟分刑岢隽私盗砍渥?、結構合理、素質優良的社會工作專業人才隊伍的戰略目標,明確提出社會工作應圍繞專業人才隊伍建設逐步完善政策制度體系,加強社會工作制度化建設。

    6)職業發展的新要求?!兑庖姟诽岢黾訌娚鐣ぷ鲗I人才的職業規范,這是第一次論及社會工作專業人才自身建設的內容,對營造社會工作職業發展環境具有重要意義。

    7)人才培養的新舉措?!兑庖姟芬巹澰O計了多層次、廣范圍和系統化的人才計劃,有重點地開展社會工作專業人才服務“三區”等7項具有引領性、創新性、示范性的重大工程。

    8)理論與實踐的新互動?!兑庖姟访鞔_提出“建立教師參與社會工作實踐制度,鼓勵一線優秀社會工作專業人才到高校授課”等要求。這將逐步推動理論與實踐、高校與社會的雙重互動。

   9)社會工作專業人才的新地位?!兑庖姟诽岢觥皩⒎蠗l件的社會工作專業人才納入享受國務院政府特殊津貼范圍”,鼓勵社會組織和群團組織等根據需要加大使用社會工作專業人才,支持民辦社會工作機構吸納社會工作專業人才。

   10)工作機制的新格局?!兑庖姟诽岢隽私M織部門牽頭抓總,民政部門具體負責,有關部門密切配合,社會力量廣泛參與的多部門聯合協作推進的工作格局。

?。ǘ渡鐣ぷ鲗I人才隊伍建設中長期規劃(2011—2020年)》

  1.政策性質、地位與基本內容

    2012年4月,中組部、民政部等19部委和社團聯合發布了《社會工作專業人才隊伍建設中長期規劃(2011—2020年)》(簡稱《規劃》)。它是我國第一個關于社會工作專業人才隊伍建設的中長期規劃。

  《規劃》是《意見》的姊妹篇,是對《意見》的延續和具體化,兩者共同構成了專業社會工作發展和社會工作人才隊伍建設的雙重制度保障。

   2.制度創新與政策亮點

  《規劃》明確提出了未來10年我國社會工作專業人才隊伍建設的三大主要任務、五項體制機制與重大政策、十個重點工程和五種保障措施。

   1)以制度建設優化發展環境?!兑巹潯穼ⅰ敖⒔∪鐣ぷ鲗I人才法規、政策和制度體系”作為總體目標的第一目標,在一定程度上說明了制度建設在我國社會工作發展中的重要性。

   2)注重隊伍建設的專業化?!兑巹潯泛汀兑庖姟范疾辉偈褂谩吧鐣ぷ魅瞬拧边@一寬泛概念,而是定位于“社會工作專業人才”,更加注重人才的專業性。

   3)系統構建專業人才體系?!兑巹潯窂纳鐣ぷ鞣杖瞬?、社會工作管理人才、社會工作教育與研究人才三個方面構建了我國社會工作專業人才的基本體系,這是對社會工作專業人才概念的具體化呈現。

   4)形成一個體制機制和四個專門政策。在體制機制方面的創新體現包括:建立社會工作專業人才隊伍建設聯席會議制度;加大政府財政和福彩公益金投入力度等。在專門政策方面的亮點包括:推動東中西部三個地區內部和跨地域的交流與合作;提出鼓勵有突出貢獻的社會工作專業人才參政議政等。

   5)以十大工程為重要落腳點?!兑巹潯吠瞥隽松鐣ぷ鞣杖瞬怕殬I能力建設工程等十個重大工程,內容全面、具體、可衡量,十大工程將共同引領我國社會工作的實質發展。

?。ㄈ哆呥h貧困地區、邊疆民族地區、革命老區人才支持計劃社會工作人才專項計劃實施方案》

  1.政策性質、地位與基本內容

2012年9月,中組部、民政部和國務院扶貧辦等六部門聯合發布了《邊遠貧困地區、邊疆民族地區、革命老區人才支持計劃社會工作人才專項計劃實施方案》,這是落實《意見》和《規劃》而制定的專門文件。

  2.制度創新與政策亮點

該實施方案具有以下五方面亮點:

1)這是我國第一個支持“三區”社會工作發展的專門文件,其對縮小社會工作發展的區域差異有積極作用;2)以社會工作專業人才隊伍建設和提高社會工作服務水平為發展目標,注重制度化建設的保障作用;3)采取引入外部人才和培養當地人才的雙重策略,鼓勵專業人才投身“三區”社會工作事業,運用外部資源培養本地專業人才;4)社會工作專業人才的引入和培養將大大促進當地社會服務理念的轉變和服務水平的提升;5)保障性條件較為充足,從資金和政策兩個方面提供了較大力度的保障。

?。ㄋ模蛾P于政府購買社會工作服務的指導意見》

  1.政策性質、地位與基本內容

2012年11月,民政部、財政部聯合發布了《關于政府購買社會工作服務的指導意見》,這是我國第一次發布全國性政府購買社會工作服務的專門政策,明確了政府購買社會工作服務的主體、對象、范圍、程序與監管等相關內容。

 2.制度創新與政策亮點

該意見的亮點在于:1)這是我國第一個全國性政府購買社會工作服務的專門政策,其對社會工作實務和社會服務體制改革有較大的推動作用;2)政府購買社會工作服務能夠在一定程度上推動政府與社會組織的互動、協作,是社會管理創新格局中“社會協同”的具體體現;3)實現了社會管理方式、公共財政投入方式的制度創新,推進了政府購買社會工作服務的制度化和規范化建設。

  三、以頂層設計推動社會工作全面發展:社會工作相關政策的重要作用和未來影響

社會工作不僅是一個專業,而且是一種制度存在。沒有制度化的保障,社會工作的發展將舉步維艱,這已成為中國本土社會工作發展的重要特征。發展社會工作需要良好的頂層設計來保障良好的發展環境[張昱:《發展社會工作亟須頂層設計》,《中國社會工作》,2012年7月(下)。]。本階段社會工作政策具有明顯的戰略性特點,為社會工作全面發展奠定了制度基礎。

(一)《社工意見》和《社工規劃》成為我國內地社會工作發展的行動綱領,指引社會工作的未來發展方向

《社工意見》和《社工規劃》是推動我國專業社會工作發展及其人才隊伍建設的綱領性文件,將指引社會工作參與社會建設與社會管理創新。它們的出臺不僅對社會工作發展和社會工作制度建設具有里程碑意義,而且對推進我國社會建設和社會管理創新有著重要的推動作用。

?。ǘ┐_立了社會工作人才的重要地位,保障了社會工作發展的良好環境

《國家中長期人才發展綱要(2010-2020)》等一系列政策制度的出臺確立了社會工作專業人才在社會發展中的重要地位,實現了社會工作發展的制度創新,并從最高層面保證了社會工作專業人才隊伍建設的統一思路和指導思想。這對中國社會工作得到全面、系統和深入的發展有著重要意義上。

?。ㄈ椴煌袠I、地域和領域社會工作的政策制定和具體行動奠定了基礎、提供了依據

社會工作是社會建設的重要手段和方法,其專業服務范圍十分廣泛,包括了民生事業的各個領域。系列綱領性文件的出臺將為未來社會工作的發展奠定了基調,更為不同行業、地域和領域更加具體化和具有針對性特點的實施性政策出臺提供了依據和參照物。

?。ㄋ模⒂行苿由鐣辙D型和社會工作實務發展,逐步回應和滿足社會公眾日益增長和多元化的社會服務需求

從系列政策的出臺可以看出,社會工作發展性政策的出臺有力地促使了社會工作直接服務范圍的擴大、領域的拓展和成效的呈現,這對于推動傳統社會服務改革有重要作用。專業化的服務正日益回應和滿足社會公眾的多元化社會服務需求,逐步提升社會工作的知曉度和認可度,彰顯社會工作的專業價值。

 ?。ㄎ澹┥鐣ぷ鲗I人才成為我國社會建設和社會管理創新的重要力量

《國家中長期人才發展綱要(2010-2020)》將社會工作人才首次納入國家人才發展大局,成為我國社會發展六支主體隊伍之一。社會工作專業人才將在不同社會服務領域將扮演重要角色,成為我國未來社會發展不可或缺的重要組成部分,逐力推進社會管理創新。

 四、以制度化建設引領社會工作未來發展:中國社會工作相關政策的發展趨勢

制度化建設已經成為社會工作發展的重要保障,是通往社工春天的康莊大道[王瑞鴻:《制度建設是通往社工春天的康莊大道》,《中國社會工作》,2011年11月(中)。]。社會工作發展制度的研究、制定、實施、評估與修訂也注定是一項繁瑣復雜但具有不可替代價值的系統工程。未來社會工作制度建設的重點將是制定具體細致的配套政策,逐步完善社會工作制度體系。

?。ㄒ唬包h委領導、政府推動、民間運作、公眾參與”的社會工作發展格局更加緊密、有力、有效

十八大確定了我國“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會管理創新體制,具體到社會工作發展而言,我國已初步形成“黨委領導、政府推動、民間運作、公眾參與”的格局,即在堅持黨委領導的基礎上,政府整體協調,民政部門主要負責,依靠各類社會組織和基層社區的具體運作,并以其作為載體動員社會公眾參與。

 ?。ǘ┯瓉砩鐣ぷ靼l展的制度化建設時代,并在注重社會參與的基礎上進一步完善社會工作專業化、職業化和本土化的制度保障

中國已經迎來或進入了社會政策時代(王思斌,2004)。[王思斌:《社會政策時代與政府社會政策能力建設》,《中國社會科學》,2004年第6期。]近些年來我國高度關注保障和改善民生,制定、修訂了一系列政策制度,十八大報告也將“法治保障”納入了社會管理創新體制,充分驗證了制度化建設時代的到來。社會工作制度化建設將與社會工作的專業化、職業化和本土化產生互動,并注重社會工作制度建設的社會參與性和參與主體多元化。同時,社會工作制度的研究與倡導仍是社會工作發展的重要任務。

?。ㄈ崿F由引領性、綜合性政策向精細化、專項性政策的逐步過渡,推進社會工作服務縱深發展

我國社會工作發展政策將在實現從無到有、注重引領性政策的基礎上,繼續圍繞社會工作專業人才隊伍建設為核心,逐步推進社會政策從少到多、從粗到細、由泛到專的進程,出臺、配套精細化社會工作發展政策,為構建系統、成熟的社會工作制度體系奠定基礎。未來5年,我國將在既有經驗和先行先試的基礎上,重點落實已出臺的社會工作政策,研究、出臺更加具體化的專項政策。

?。ㄋ模┥鐣ぷ髟谖覈鐣芾韯撔轮械闹匾饔脤⒅饾u凸顯,社會工作專業人才成為社會服務管理創新的骨干力量

社會工作的發展也已經從初步的探索時期逐步進入到關鍵的成長時期,系列政策制度也在一步步地豐富完善,社會工作的專業化和職業化將在此進程中逐步實現,逐步轉變社會服務理念陳舊、方式僵化的局面,改變計劃性社會服務時代的痼疾。社會工作作為社會服務重要手段將成為社會建設的骨干力量,這是許多發達國家和地區的基本經驗。因此,在加強和創新社會管理的過程中,應高度重視和積極發揮專業社會工作的積極作用[戴均良:《充分發揮專業社會工作在社會管理中的重要作用》,《中國社會工作》,2012年1月(上)。]。

(本文以2010年-2012年出臺發布的社會工作相關政策為主,選用政策的截止日期為2012年11月。此文載于王杰秀、鄒文開:《中國社會工作發展報告(2011-2012)》,社科文獻出版社,2013年8月。)

 【參考文獻】

[1]柳拯:《建構中國特色社會工作專業人才制度體系——<關于加強社會工作專業人才隊伍建設的意見>解讀》, 廣東工業大學學報(社會科學版),2012,12(2):第5-12頁。

[2]張昱:《發展社會工作亟須頂層設計》,《中國社會工作》,2012年7月(下):第50頁。

[3]王瑞鴻:《制度建設是通往社工春天的康莊大道》,《中國社會工作》,2011年11月(中):第57頁。

[4]王思斌:《社會政策時代與政府社會政策能力建設》,《中國社會科學》,2004年第6期:第8-11頁。

[5]戴均良:《充分發揮專業社會工作在社會管理中的重要作用》,《中國社會工作》,2012年1月(上):第28-30頁。

[6]馬福云:《社會工作崗位設置探析》,蔣昆生、戚學森:《中國社會工作發展報告(2009-2010)》,北京,社會科學文獻出版社,2010年。


[7]何紅鋒、李春紅:《社會工作立法研究》,蔣昆生、戚學森:《中國社會工作發展報告(2009-2010)》,北京,社會科學文獻出版社,2010年。
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